Evaluasi Koordinasi Multi-Stakeholder dan Tantangan Implementasi di Indonesia

Pendahuluan

    Indonesia merupakan negara yang memiliki tingkat kerentanan bencana yang sangat tinggi, termasuk bencana erupsi gunung berapi. Salah satu peristiwa yang menjadi perhatian nasional adalah erupsi Gunung Semeru di Jawa Timur yang terjadi pada Desember 2021 dan terus menunjukkan aktivitas hingga tahun-tahun berikutnya. Erupsi ini mengakibatkan puluhan korban jiwa, ribuan pengungsi, serta kerusakan infrastruktur yang masif di wilayah Kabupaten Lumajang dan sekitarnya. Peristiwa ini memunculkan pertanyaan kritis mengenai efektivitas tata kelola risiko bencana (Disaster Risk Governance/DRG) di Indonesia, khususnya dalam aspek koordinasi antar-lembaga, partisipasi masyarakat, dan implementasi kebijakan pengurangan risiko bencana.

    Disaster Risk Governance merujuk pada sistem pengaturan kelembagaan, mekanisme pengambilan keputusan, dan akuntabilitas yang melibatkan berbagai pemangku kepentingan dalam mengelola risiko bencana. Tata kelola yang baik tidak hanya bergantung pada respons darurat saat bencana terjadi, tetapi lebih pada upaya preventif, mitigasi, kesiapsiagaan, dan pemulihan yang terintegrasi. Esai ini akan menganalisis bagaimana tata kelola risiko bencana diterapkan dalam kasus erupsi Gunung Semeru, mengidentifikasi kekuatan dan kelemahan sistem yang ada, serta memberikan rekomendasi untuk perbaikan ke depan.

Kerangka Tata Kelola Risiko Bencana di Indonesia

    Indonesia telah memiliki kerangka hukum dan kelembagaan yang cukup komprehensif untuk pengelolaan bencana, dimulai dari UU No. 24 Tahun 2007 tentang Penanggulangan Bencana yang menjadi landasan utama. Undang-undang ini mengamanatkan pembentukan Badan Nasional Penanggulangan Bencana (BNPB) di tingkat nasional dan Badan Penanggulangan Bencana Daerah (BPBD) di tingkat provinsi dan kabupaten/kota. Struktur kelembagaan ini dirancang untuk menciptakan koordinasi vertikal dan horizontal dalam penanganan bencana.

    Dalam konteks Gunung Semeru, tata kelola risiko bencana melibatkan berbagai aktor, mulai dari Pusat Vulkanologi dan Mitigasi Bencana Geologi (PVMBG) yang bertugas memantau aktivitas vulkanik dan mengeluarkan peringatan dini, BNPB dan BPBD yang mengkoordinasikan respons darurat, pemerintah daerah Kabupaten Lumajang yang bertanggung jawab atas pelaksanaan di lapangan, hingga TNI, Polri, dan organisasi masyarakat sipil yang terlibat dalam operasi SAR dan bantuan kemanusiaan. Kompleksitas aktor ini menuntut mekanisme koordinasi yang solid dan komunikasi yang efektif.

    Selain itu, Indonesia juga telah mengadopsi Kerangka Sendai untuk Pengurangan Risiko Bencana 2015-2030 yang menekankan pada pendekatan berbasis risiko dan partisipasi multi-stakeholder. Namun, tantangan utama terletak pada implementasi di tingkat lokal, di mana kapasitas kelembagaan, sumber daya, dan kesadaran masyarakat masih sangat bervariasi.

Analisis Tata Kelola dalam Kasus Erupsi Gunung Semeru

    Erupsi Gunung Semeru pada 4 Desember 2021 merupakan contoh nyata bagaimana sistem tata kelola risiko bencana diuji dalam situasi krisis. Erupsi tersebut menghasilkan awan panas yang menyapu permukiman di Desa Curah Kobokan dan sekitarnya, menewaskan lebih dari 50 orang dan menyebabkan ribuan warga mengungsi. Kejadian ini memperlihatkan beberapa aspek penting dalam tata kelola risiko bencana.

    Pertama, dari sisi sistem peringatan dini, PVMBG telah menempatkan Gunung Semeru dalam status Siaga (Level III) sejak tahun 2020 dan terus melakukan pemantauan aktivitas vulkanik. Namun, komunikasi peringatan dini kepada masyarakat lokal mengalami kendala. Banyak warga yang tidak memahami makna dari level status gunung berapi atau tidak menerima informasi yang cukup jelas tentang langkah-langkah yang harus diambil ketika terjadi peningkatan aktivitas. Hal ini menunjukkan adanya kesenjangan antara sistem monitoring teknis dengan literasi bencana masyarakat.

    Kedua, koordinasi antar-lembaga dalam fase respons darurat menunjukkan perbaikan dibandingkan dengan penanganan bencana-bencana sebelumnya. BNPB dengan cepat mengerahkan tim reaksi cepat, sementara BPBD Jawa Timur dan Kabupaten Lumajang melakukan evakuasi dan pembukaan posko darurat. TNI dan Polri juga bergerak cepat dalam operasi pencarian dan penyelamatan. Namun, tantangan muncul dalam hal distribusi logistik, pengelolaan pengungsian, dan koordinasi dengan relawan independen yang berdatangan membantu.

    Ketiga, aspek penataan ruang dan pembangunan yang aman bencana menjadi isu krusial. Pasca erupsi, terungkap bahwa banyak permukiman berada di zona merah atau zona bahaya erupsi. Meskipun telah ada peta kawasan rawan bencana (KRB) yang dikeluarkan oleh PVMBG, penegakan aturan penataan ruang di tingkat lokal masih lemah. Banyak warga yang tetap tinggal di zona berbahaya karena alasan ekonomi, keterbatasan lahan alternatif, dan keterikatan sosial-budaya dengan wilayah tersebut.

    Keempat, partisipasi masyarakat dalam proses pengambilan keputusan masih terbatas. Meskipun ada forum-forum seperti Forum Pengurangan Risiko Bencana (FPRB), keterlibatan masyarakat lokal, terutama kelompok rentan seperti perempuan, anak-anak, dan lansia, dalam perencanaan mitigasi dan relokasi masih minim. Keputusan-keputusan penting sering kali dibuat secara top-down tanpa melibatkan aspirasi dan pengetahuan lokal masyarakat yang sebenarnya memiliki pengalaman hidup berdampingan dengan Gunung Semeru selama puluhan tahun.

Tantangan dalam Implementasi Disaster Risk Governance

    Berdasarkan kasus Gunung Semeru, beberapa tantangan mendasar dalam implementasi DRG di Indonesia dapat diidentifikasi. Pertama adalah masalah kapasitas kelembagaan di tingkat lokal. BPBD kabupaten/kota sering kali menghadapi keterbatasan anggaran, personel yang tidak memadai, dan kurangnya pelatihan teknis. Hal ini berdampak pada lemahnya kapasitas untuk melakukan pemetaan risiko, penyusunan rencana kontinjensi, dan pelaksanaan program mitigasi secara berkelanjutan.

    Kedua, masalah koordinasi lintas sektoral dan lintas wilayah. Pengelolaan bencana tidak bisa hanya menjadi tanggung jawab BNPB/BPBD, tetapi memerlukan keterlibatan aktif dari berbagai kementerian dan lembaga seperti Kementerian PUPR untuk infrastruktur tahan bencana, Kementerian Sosial untuk perlindungan sosial, Kementerian Kesehatan untuk layanan kesehatan darurat, dan seterusnya. Koordinasi ini sering terhambat oleh ego sektoral, perbedaan prioritas, dan mekanisme kerja yang belum terintegrasi.

    Ketiga, konflik antara kepentingan ekonomi jangka pendek dengan keselamatan jangka panjang. Wilayah sekitar Gunung Semeru merupakan area pertanian yang subur dengan hasil panen yang menguntungkan. Banyak warga yang enggan direlokasi karena khawatir kehilangan sumber penghidupan. Pemerintah daerah juga menghadapi dilema antara melindungi warga dengan mendukung aktivitas ekonomi lokal yang berkontribusi pada pendapatan daerah.

    Keempat, lemahnya penegakan hukum dan konsistensi kebijakan. Meskipun sudah ada regulasi tentang penataan ruang dan larangan membangun di zona merah, implementasinya masih sangat lemah. Tidak ada sanksi tegas bagi pelanggaran, dan sering kali ada pembiaran terhadap pembangunan ilegal di kawasan rawan bencana. Inkonsistensi ini juga terlihat dalam pergantian kepemimpinan daerah yang sering membawa perubahan prioritas kebijakan penanggulangan bencana.

Rekomendasi untuk Penguatan Disaster Risk Governance

    Untuk meningkatkan efektivitas tata kelola risiko bencana, khususnya dalam konteks bencana vulkanik seperti Gunung Semeru, beberapa langkah strategis perlu dilakukan. Pertama, memperkuat sistem peringatan dini yang tidak hanya fokus pada aspek teknis monitoring, tetapi juga pada mekanisme komunikasi risiko yang efektif dan mudah dipahami oleh masyarakat. Ini termasuk penggunaan teknologi informasi seperti aplikasi mobile, sistem sirene otomatis, dan penyebaran informasi melalui tokoh masyarakat dan struktur desa yang ada.

    Kedua, meningkatkan kapasitas kelembagaan di tingkat lokal melalui alokasi anggaran yang memadai, pelatihan reguler bagi personel BPBD, dan penguatan sistem data dan informasi kebencanaan. Pemerintah pusat perlu memberikan dukungan teknis dan finansial yang lebih besar kepada daerah-daerah rawan bencana. Selain itu, perlu ada sistem insentif dan disinsentif yang mendorong pemerintah daerah untuk memprioritaskan pengurangan risiko bencana dalam perencanaan pembangunan.

    Ketiga, membangun mekanisme koordinasi multi-stakeholder yang lebih solid dan terinstitusionalisasi. Ini dapat diwujudkan melalui pembentukan platform koordinasi yang melibatkan pemerintah, sektor swasta, akademisi, media, dan organisasi masyarakat sipil secara reguler. Platform ini harus memiliki mandat yang jelas, sumber daya yang cukup, dan mekanisme pertanggungjawaban yang transparan. Kolaborasi dengan sektor swasta juga penting, terutama dalam hal pendanaan program mitigasi dan pemulihan pasca bencana.

    Keempat, memperkuat partisipasi masyarakat dalam seluruh siklus manajemen bencana. Ini bisa dilakukan melalui pembentukan desa tangguh bencana, pelatihan kesiapsiagaan berbasis komunitas, dan pelibatan aktif masyarakat dalam penyusunan rencana kontinjensi dan rencana aksi komunitas. Pendekatan partisipatif ini harus memperhatikan kebutuhan kelompok rentan dan memastikan bahwa suara mereka didengar dalam proses pengambilan keputusan.

    Kelima, menegakkan aturan penataan ruang secara konsisten dan memberikan solusi alternatif yang layak bagi masyarakat yang harus direlokasi. Program relokasi harus dirancang dengan pendekatan yang holistik, tidak hanya menyediakan rumah baru tetapi juga akses terhadap sumber penghidupan, fasilitas pendidikan dan kesehatan, serta menjaga kohesi sosial komunitas. Pemerintah perlu mengalokasikan anggaran khusus untuk program relokasi dan memberikan insentif ekonomi bagi masyarakat yang bersedia pindah dari zona bahaya.

Kesimpulan

    Kasus erupsi Gunung Semeru memberikan pelajaran penting tentang kompleksitas tata kelola risiko bencana di Indonesia. Meskipun kerangka hukum dan kelembagaan sudah cukup memadai, implementasi di lapangan masih menghadapi berbagai tantangan yang mendasar. Disaster Risk Governance yang efektif membutuhkan lebih dari sekadar struktur organisasi dan regulasi formal, tetapi juga memerlukan komitmen politik yang kuat, alokasi sumber daya yang memadai, koordinasi multi-stakeholder yang solid, dan partisipasi aktif masyarakat.

    Penguatan tata kelola risiko bencana harus menjadi agenda prioritas pembangunan nasional dan daerah. Investasi dalam pengurangan risiko bencana bukan hanya soal menyelamatkan nyawa, tetapi juga melindungi aset ekonomi, menjaga keberlanjutan pembangunan, dan mewujudkan masyarakat yang tangguh dan sejahtera. Dengan jumlah bencana yang terus meningkat akibat perubahan iklim dan dinamika geologi, Indonesia memerlukan transformasi fundamental dalam cara kita memandang dan mengelola risiko bencana dari pendekatan reaktif menuju pendekatan proaktif yang berbasis pada tata kelola yang baik, partisipatif, dan akuntabel.

    Gunung Semeru akan terus menjadi bagian dari lanskap kehidupan masyarakat Jawa Timur, dan tugas kita bersama adalah memastikan bahwa masyarakat dapat hidup berdampingan dengan risiko ini secara aman dan bermartabat. Hanya dengan tata kelola risiko bencana yang kuat dan implementasi yang konsisten, kita dapat mencegah jatuhnya korban jiwa di masa depan dan membangun ketangguhan nasional dalam menghadapi ancaman bencana.

Referensi

Amri, A., Bird, D. K., Ronan, K., Haynes, K., & Towers, B. (2017). Disaster risk reduction in Indonesia: Progress, challenges, and issues. Springer International Publishing.

Badan Nasional Penanggulangan Bencana. (2022). Laporan penanganan erupsi Gunung Semeru 2021. BNPB.

Pusat Vulkanologi dan Mitigasi Bencana Geologi. (2021). Peta kawasan rawan bencana Gunung Semeru [Map]. Kementerian Energi dan Sumber Daya Mineral.

Triyanti, A., & Chu, E. (2018). A survey of governance approaches to ecosystem-based disaster risk reduction in Indonesian cities. International Journal of Disaster Risk Reduction, 32, 98-107. https://doi.org/10.1016/j.ijdrr.2018.01.017

United Nations Office for Disaster Risk Reduction. (2015). Sendai framework for disaster risk reduction 2015-2030. UNDRR. https://www.undrr.org/publication/sendai-framework-disaster-risk-reduction-2015-2030